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财政部:关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见财金〔2019〕10号
发布日期:2019-04-08 字号:[ ]

  各省、自(zi)治区、直辖市、计划(hua)单(dan)列(lie)市财政厅(ting)(局),新疆(jiang)生产建设兵(bing)团财政局,财政部驻各省、自(zi)治区、直辖市、计划(hua)单(dan)列(lie)市财政监察专员办事处:

  在(zai)公(gong)共(gong)服务(wu)领域推广运用(yong)政府和(he)社会资本合(he)作(zuo)(zuo)(PPP)模式,引入(ru)社会力量(liang)(liang)参与公(gong)共(gong)服务(wu)供给(ji)(ji),提升供给(ji)(ji)质(zhi)量(liang)(liang)和(he)效率,是党(dang)中央、国务(wu)院作(zuo)(zuo)出(chu)(chu)的(de)一(yi)项重大(da)决策部署。为贯彻(che)落实中央经(jing)济(ji)工(gong)作(zuo)(zuo)会议和(he)全国财政工(gong)作(zuo)(zuo)会议精(jing)神,有效防控地方政府隐性债务(wu)风险,充分发(fa)挥PPP模式积极作(zuo)(zuo)用(yong),落实好(hao)“六(liu)稳”工(gong)作(zuo)(zuo)要求,补齐基(ji)础设(she)施(shi)短板,推动(dong)经(jing)济(ji)高质(zhi)量(liang)(liang)发(fa)展,现提出(chu)(chu)如下意见:

  一、牢牢把握推动PPP规范发展(zhan)的总体要(yao)求

  近(jin)年来,各(ge)级(ji)财(cai)政(zheng)(zheng)部门(men)会(hui)同有关(guan)方(fang)面大(da)力(li)推进(jin)PPP工作,在稳增长、促改革、惠民生方(fang)面发(fa)挥(hui)了积极(ji)作用,但也存在超出(chu)自(zi)身财(cai)力(li)、固化(hua)政(zheng)(zheng)府支出(chu)责任、泛(fan)化(hua)运用范(fan)围等问(wen)题。各(ge)级(ji)财(cai)政(zheng)(zheng)部门(men)要进(jin)一步提高(gao)认识,遵循“规范(fan)运行、严格监管、公开透明、诚信(xin)履(lv)约”的原则(ze),切实防控地(di)方(fang)政(zheng)(zheng)府隐性债务风险,坚决打好防范(fan)化(hua)解(jie)重大(da)风险攻坚战,扎实推进(jin)PPP规范(fan)发(fa)展(zhan)。

  (一(yi))规范运行。健全(quan)制度体系,明(ming)确“正负面”清单,明(ming)确全(quan)生命周期(qi)管理(li)要(yao)求,严(yan)格项(xiang)目(mu)入(ru)库,完(wan)善“能进能出”动态调整机制,落实(shi)项(xiang)目(mu)绩效激励考核。

  (二(er))严格监(jian)管。坚持必要、可承受的财(cai)政(zheng)(zheng)投入原则,审慎科学决策(ce),健全财(cai)政(zheng)(zheng)支(zhi)出(chu)责(ze)(ze)任监(jian)测和(he)风险预(yu)警机制,防(fang)(fang)止政(zheng)(zheng)府(fu)支(zhi)出(chu)责(ze)(ze)任过多、过重加(jia)(jia)大财(cai)政(zheng)(zheng)支(zhi)出(chu)压(ya)力,切(qie)实防(fang)(fang)控假(jia)借PPP名义增加(jia)(jia)地方政(zheng)(zheng)府(fu)隐(yin)性债务(wu)。

  (三)公(gong)开透(tou)明。公(gong)平、公(gong)正、公(gong)开择优(you)采购社(she)会资本方(fang)。用(yong)好全国PPP综合信息平台,充分披露(lu)PPP项目(mu)全生(sheng)命周期信息,保障(zhang)公(gong)众(zhong)知情(qing)权,对(dui)参与各方(fang)形成有效(xiao)监督和(he)约束。

  (四)诚(cheng)信(xin)(xin)履(lv)(lv)约(yue)。加强地方政府诚(cheng)信(xin)(xin)建设,增强契约(yue)理念,充分体现(xian)平等合(he)作原(yuan)则(ze),保障社会(hui)资(zi)本合(he)法(fa)权益。依法(fa)依规将符(fu)合(he)条件的(de)PPP项(xiang)目财政支出责任纳入预算管理,按照(zhao)合(he)同(tong)约(yue)定及时履(lv)(lv)约(yue),增强社会(hui)资(zi)本长期投资(zi)信(xin)(xin)心。

  二、规范推进PPP项(xiang)目实施

  (一)规范的PPP项目应当(dang)符合以下条件:

  1. 属(shu)于(yu)公共服务领域的公益性项目,合作期限原则上(shang)在10年(nian)以上(shang),按规定履行(xing)物有(you)所(suo)值评价、财政承受(shou)能力论(lun)证程序;

  2. 社会资本负责项目投资、建(jian)设、运营(ying)并承担相应风险,政府承担政策、法律等风险;

  3. 建立完全(quan)与项目产出(chu)绩(ji)效相(xiang)挂钩(gou)的付费机制,不得通过降低(di)考(kao)核标准等方式,提前锁定(ding)、固化政府支出(chu)责任;

  4. 项(xiang)目资(zi)本金(jin)(jin)符合国家规定(ding)比例,项(xiang)目公(gong)司(si)股(gu)东以自有(you)资(zi)金(jin)(jin)按时足额(e)缴(jiao)纳资(zi)本金(jin)(jin);

  5. 政府方签(qian)约主体应(ying)为县级(ji)及(ji)县级(ji)以(yi)上人民政府或其授(shou)权的机关(guan)或事业单位;

  6. 按规(gui)定(ding)纳(na)入全国PPP综合信息(xi)平台项(xiang)(xiang)目库,及时充分披(pi)露(lu)项(xiang)(xiang)目信息(xi),主动接受(shou)社会监督。

  (二)在符合(he)(he)上述条(tiao)件的(de)同时,新上政府付费(fei)项目原(yuan)则上还应符合(he)(he)以下审慎要求:

  1.财政支出责任占比超过5%的(de)(de)地区(qu),不得新上政府(fu)(fu)付费(fei)项目(mu)。按(an)照“实质重于形(xing)式”原则(ze),污水、垃(la)圾处(chu)理(li)等依照收支两条线管理(li)、表(biao)现为政府(fu)(fu)付费(fei)形(xing)式的(de)(de)PPP项目(mu)除外;

  2.采(cai)用公开招标、邀请(qing)招标、竞争性(xing)磋商(shang)、竞争性(xing)谈判等竞争性(xing)方(fang)式选择社(she)会(hui)资本方(fang);

  3.严格控制(zhi)项(xiang)目投(tou)资、建(jian)设、运营成本,加强跟踪(zong)审计。

  对于(yu)规避(bi)上述限(xian)制(zhi)条(tiao)件,将新上政府付(fu)费(fei)项(xiang)目打捆、包装为少量使(shi)用(yong)(yong)者(zhe)付(fu)费(fei)项(xiang)目,项(xiang)目内容无实质关联(lian)、使(shi)用(yong)(yong)者(zhe)付(fu)费(fei)比(bi)例低于(yu)10%的,不予(yu)入库。

  (三)强化财政支出(chu)(chu)(chu)责任(ren)监管。确保每一年度本(ben)级全部PPP项(xiang)(xiang)目(mu)从(cong)一般公共预(yu)(yu)算(suan)列支的(de)财政支出(chu)(chu)(chu)责任(ren),不(bu)超过当年本(ben)级一般公共预(yu)(yu)算(suan)支出(chu)(chu)(chu)的(de)10%。新签约项(xiang)(xiang)目(mu)不(bu)得从(cong)政府性基(ji)金预(yu)(yu)算(suan)、国有资本(ben)经营预(yu)(yu)算(suan)安排(pai)PPP项(xiang)(xiang)目(mu)运(yun)营补(bu)贴支出(chu)(chu)(chu)。建立PPP项(xiang)(xiang)目(mu)支出(chu)(chu)(chu)责任(ren)预(yu)(yu)警机制,对财政支出(chu)(chu)(chu)责任(ren)占(zhan)比超过7%的(de)地区进行风(feng)险(xian)提示,对超过10%的(de)地区严禁新项(xiang)(xiang)目(mu)入库。

  三、加强项目规(gui)范管理

  各级财(cai)政部门要将(jiang)规范运作放在首位,严格按(an)照要求实施规范的PPP项(xiang)目(mu),不得出现以下行为:

  (一)存在政(zheng)府(fu)(fu)方(fang)(fang)或政(zheng)府(fu)(fu)方(fang)(fang)出资(zi)(zi)代表(biao)向社会资(zi)(zi)本回(hui)购投(tou)资(zi)(zi)本金、承(cheng)(cheng)诺固(gu)定回(hui)报或保(bao)障最(zui)低收益(yi)的。通过签订阴阳合同(tong),或由(you)政(zheng)府(fu)(fu)方(fang)(fang)或政(zheng)府(fu)(fu)方(fang)(fang)出资(zi)(zi)代表(biao)为项目融(rong)资(zi)(zi)提供各种(zhong)形式(shi)的担保(bao)、还款承(cheng)(cheng)诺等方(fang)(fang)式(shi),由(you)政(zheng)府(fu)(fu)实(shi)际兜底项目投(tou)资(zi)(zi)建设运营(ying)风(feng)险的。

  (二)本(ben)级政府所属的(de)各(ge)类(lei)融资(zi)(zi)(zi)平台(tai)公(gong)司(si)、融资(zi)(zi)(zi)平台(tai)公(gong)司(si)参(can)股并能对其经(jing)营活动构成实(shi)质性影(ying)响的(de)国有企业作为社(she)会资(zi)(zi)(zi)本(ben)参(can)与本(ben)级PPP项(xiang)目(mu)(mu)(mu)的(de)。社(she)会资(zi)(zi)(zi)本(ben)方实(shi)际只承(cheng)担项(xiang)目(mu)(mu)(mu)建设、不承(cheng)担项(xiang)目(mu)(mu)(mu)运营责任,或政府支(zhi)出(chu)事项(xiang)与项(xiang)目(mu)(mu)(mu)产出(chu)绩效脱(tuo)钩的(de)。

  (三)未经(jing)法定程序选择社会资(zi)本方的(de)(de)。未按规(gui)(gui)定通过物(wu)有所值(zhi)评(ping)价(jia)、财政承(cheng)受能力(li)(li)论证或规(gui)(gui)避财政承(cheng)受能力(li)(li)10%红线,自行以(yi)PPP名义(yi)实施(shi)的(de)(de)。

  (四(si))以债务性资(zi)金充当项目资(zi)本金,虚假出资(zi)或出资(zi)不实的。

  (五)未按规定及时(shi)充分(fen)披(pi)(pi)露(lu)项目信(xin)息或(huo)披(pi)(pi)露(lu)虚假项目信(xin)息,严重影响行使公众知情权和社会监(jian)督权的(de)。

  对(dui)于存在本条(一)项(xiang)情形,已入库(ku)项(xiang)目(mu)应(ying)当(dang)予以清退(tui),项(xiang)目(mu)形成的财政支出责任,应(ying)当(dang)认定为地方政府隐(yin)性债务,依(yi)法依(yi)规(gui)提请有关(guan)部(bu)门(men)对(dui)相(xiang)关(guan)单位及个(ge)人予以严肃问责。

  对于存在本条(二)至(五)项情(qing)形的,应(ying)在限期内进行整改。无法整改或逾期整改不到位(wei)的,已入库项目应(ying)当予(yu)以(yi)清退,涉及增(zeng)加地(di)方(fang)政府隐(yin)性债务(wu)的,依法依规提请有关部门予(yu)以(yi)问责和妥(tuo)善处(chu)置。

  四、营造规(gui)范发展的良(liang)好(hao)环(huan)境

  各级财政部门要会同(tong)有关部门,多(duo)措并举,加(jia)强规范管理和分类指(zhi)导,对重(zhong)点领域、重(zhong)点项目加(jia)大政策支持力度。

  (一)鼓(gu)励民(min)(min)资(zi)和(he)外(wai)资(zi)参(can)与(yu)(yu)。加大(da)对(dui)民(min)(min)营(ying)企业(ye)、外(wai)资(zi)企业(ye)参(can)与(yu)(yu)PPP项(xiang)目(mu)(mu)的支(zhi)(zhi)持(chi)力度,向民(min)(min)营(ying)企业(ye)推介政府信用良(liang)好、项(xiang)目(mu)(mu)收益稳定的优(you)质(zhi)项(xiang)目(mu)(mu),并在同等条(tiao)件(jian)下对(dui)民(min)(min)营(ying)企业(ye)参(can)与(yu)(yu)项(xiang)目(mu)(mu)给予(yu)优(you)先支(zhi)(zhi)持(chi)。中央财政公共服务领域相关(guan)专项(xiang)转移(yi)支(zhi)(zhi)付资(zi)金优(you)先支(zhi)(zhi)持(chi)符合条(tiao)件(jian)的民(min)(min)营(ying)企业(ye)参(can)与(yu)(yu)的PPP项(xiang)目(mu)(mu)。研(yan)究完善中国PPP基(ji)金绩效考核(he)办(ban)法,将(jiang)投资(zi)民(min)(min)营(ying)企业(ye)参(can)与(yu)(yu)项(xiang)目(mu)(mu)作为重要考核(he)指标,引导中国PPP基(ji)金加大(da)支(zhi)(zhi)持(chi)力度。各地在开展PPP项(xiang)目(mu)(mu)时,不得对(dui)外(wai)资(zi)企业(ye)、中资(zi)境外(wai)分支(zhi)(zhi)机构参(can)与(yu)(yu)设置歧视(shi)性条(tiao)款或附加条(tiao)件(jian)。提倡优(you)质(zhi)优(you)价采(cai)购(gou)(gou)(gou),应当根据采(cai)购(gou)(gou)(gou)项(xiang)目(mu)(mu)需求特(te)点(dian),合理选择采(cai)购(gou)(gou)(gou)方(fang)式,进一步加强(qiang)采(cai)购(gou)(gou)(gou)需求和(he)履约验收管理,提高采(cai)购(gou)(gou)(gou)质(zhi)量。

  (二)加大(da)融资(zi)支持。结(jie)合自(zi)身财力状况,因地制(zhi)宜(yi)采取注入资(zi)本金、运营补(bu)贴等方式支持规范的PPP项(xiang)(xiang)目。引导(dao)保险资(zi)金、中国PPP基金加大(da)项(xiang)(xiang)目股权(quan)投资(zi)力度,拓(tuo)宽项(xiang)(xiang)目资(zi)本金来源。鼓励通(tong)过(guo)股权(quan)转让(rang)、资(zi)产交易、资(zi)产证券化(hua)等方式,盘活项(xiang)(xiang)目存量资(zi)产,丰(feng)富社会资(zi)本进(jin)入和退(tui)出渠道。

  (三)聚(ju)焦重点领域。优先(xian)支持(chi)基(ji)础设施补(bu)短(duan)板以及健康、养老、文化、体育、旅游等基(ji)本公共服(fu)务均(jun)等化领域有(you)一(yi)定收益的公益性项目。加快实施符合经济社会发展需要、决策程序完备、回报(bao)机制清晰、融资结构合理的项目。

  (四)保(bao)障合理(li)支(zhi)(zhi)出。符合条件的PPP项(xiang)目形(xing)成的政(zheng)府支(zhi)(zhi)出事项(xiang),以公(gong)众享受(shou)符合约定条件的公(gong)共服务为支(zhi)(zhi)付依据,是(shi)政(zheng)府为公(gong)众享受(shou)公(gong)共服务提供(gong)运营补贴形(xing)成的经常(chang)性支(zhi)(zhi)出。各地要依法依规将规范(fan)的PPP项(xiang)目财政(zheng)支(zhi)(zhi)出纳入预(yu)(yu)算管理(li),重诺(nuo)守约,稳定市场(chang)预(yu)(yu)期(qi)。

  (五)加强(qiang)信息(xi)披(pi)露。依(yi)托全国PPP综合(he)信息(xi)平台,对PPP项目(mu)(mu)信息(xi)进行全流(liu)程公开(kai)披(pi)露、汇(hui)总(zong)统计和分(fen)析监(jian)测,完善项目(mu)(mu)库“能进能出”的动态调整机制,不以入库为项目(mu)(mu)合(he)规“背书”,不以入库作(zuo)为商业银行贷(dai)款条件。

  (六)加(jia)(jia)强分(fen)类指导。对(dui)于(yu)在(zai)建项(xiang)目(mu),督(du)促各(ge)方(fang)严(yan)格履约,保障(zhang)出资到位(wei),推动项(xiang)目(mu)按(an)期(qi)(qi)完工(gong),避免出现“半拉子(zi)”项(xiang)目(mu)。对(dui)于(yu)尚(shang)未开工(gong)的(de)项(xiang)目(mu),督(du)促各(ge)方(fang)严(yan)格按(an)照要(yao)求加(jia)(jia)强合同条款审核(he),规范融资安排。对(dui)于(yu)进(jin)入采购阶段(duan)的(de)项(xiang)目(mu),加(jia)(jia)强宣传(chuan)推介和(he)(he)信息披露,吸引各(ge)类市场主体特(te)别是(shi)民营(ying)企(qi)业(ye)和(he)(he)外资企(qi)业(ye)平等参与。同时,加(jia)(jia)强重大项(xiang)目(mu)储备,扎实做(zuo)好项(xiang)目(mu)前期(qi)(qi)论证,推动形成远(yuan)近结合、梯(ti)次接续(xu)的(de)项(xiang)目(mu)开发格局。

  (七)强(qiang)化PPP咨(zi)询(xun)机(ji)构(gou)(gou)库(ku)和(he)(he)专(zhuan)家(jia)(jia)库(ku)管理。咨(zi)询(xun)机(ji)构(gou)(gou)和(he)(he)专(zhuan)家(jia)(jia)要发(fa)挥专(zhuan)业(ye)作用,遵(zun)守职业(ye)操(cao)守,依法(fa)合(he)规提供PPP项(xiang)目(mu)咨(zi)询(xun)服务。对(dui)于包装(zhuang)不规范PPP项(xiang)目(mu)增加隐性债务风险、出具咨(zi)询(xun)意见违反相(xiang)关政策规定(ding)、收费标准(zhun)偏离市(shi)场合(he)理水平、对(dui)PPP项(xiang)目(mu)实(shi)施造成(cheng)消极影响(xiang)和(he)(he)严重(zhong)后果的咨(zi)询(xun)机(ji)构(gou)(gou)和(he)(he)专(zhuan)家(jia)(jia),要按照规定(ding)严肃追究责(ze)任。

  五、协同配合(he)抓好落实

  各级(ji)财政部(bu)门要提高站(zhan)位,主(zhu)动作为,加快推动建立(li)协同(tong)配合、保(bao)障有力、措施到位的工作机(ji)制。

  (一)加(jia)强(qiang)部门协作,强(qiang)化项目前期识别(bie)、论证和入(ru)库等环节的沟通(tong)协调与信息共享(xiang),扎实(shi)做好项目前期准备工作,夯实(shi)项目实(shi)施基(ji)础,推进科学决策。

  (二)强化跟踪监(jian)测(ce)。加强对(dui)项(xiang)目(mu)(mu)全生命周期(qi)的跟踪指导和(he)监(jian)督检查(cha),建立健全政策落实和(he)项(xiang)目(mu)(mu)实施(shi)督查(cha)机(ji)制。加大信息公开力度,主(zhu)动(dong)接受(shou)审计监(jian)督和(he)社会监(jian)督,推动(dong)项(xiang)目(mu)(mu)规范有(you)序实施(shi)。

  (三)鼓励地方和部(bu)门因(yin)地制宜创新工作机制、加(jia)大(da)政(zheng)策(ce)扶持(chi)力度,加(jia)强经验总结和案(an)例推广,工作推进(jin)中形成的(de)经验做法和发现的(de)重大(da)问(wen)题,及时(shi)向财政(zheng)部(bu)报告。

  财(cai)  政  部


来源:(财政部金融司)


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