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财政部:关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见财金〔2019〕10号
发布日(ri)期:2019-04-08 字号:[ ]

  各(ge)省、自治区(qu)(qu)、直辖(xia)市、计划(hua)单列市财政厅(ting)(局(ju)),新疆生产建设兵团(tuan)财政局(ju),财政部驻各(ge)省、自治区(qu)(qu)、直辖(xia)市、计划(hua)单列市财政监察专员办事处:

  在公共服(fu)(fu)务(wu)领(ling)域推(tui)广运用政(zheng)府和社(she)会资本合作(zuo)(zuo)(PPP)模(mo)式,引入社(she)会力量参与公共服(fu)(fu)务(wu)供(gong)给(ji),提(ti)升供(gong)给(ji)质量和效率,是党中央(yang)、国务(wu)院作(zuo)(zuo)出的一项(xiang)重(zhong)大决(jue)策部署。为贯彻落实(shi)中央(yang)经济(ji)工(gong)作(zuo)(zuo)会议和全国财政(zheng)工(gong)作(zuo)(zuo)会议精神,有效防控地(di)方政(zheng)府隐(yin)性债务(wu)风险,充(chong)分发(fa)挥(hui)PPP模(mo)式积极作(zuo)(zuo)用,落实(shi)好“六稳”工(gong)作(zuo)(zuo)要求,补齐(qi)基础设(she)施(shi)短板,推(tui)动经济(ji)高质量发(fa)展,现(xian)提(ti)出如下意见:

  一、牢(lao)牢(lao)把握推动PPP规范(fan)发展的总体要(yao)求(qiu)

  近年来,各级财政(zheng)部(bu)门会同(tong)有关方(fang)(fang)面大力推进PPP工(gong)作(zuo),在稳(wen)增长、促改革、惠(hui)民生方(fang)(fang)面发挥了(le)积极作(zuo)用,但也存在超出自身(shen)财力、固(gu)化政(zheng)府支出责任、泛化运用范(fan)(fan)围等(deng)问(wen)题。各级财政(zheng)部(bu)门要进一步提(ti)高(gao)认识,遵循“规范(fan)(fan)运行、严格监管、公开透明(ming)、诚(cheng)信履约”的原则(ze),切(qie)实(shi)防(fang)(fang)控(kong)地方(fang)(fang)政(zheng)府隐性债务(wu)风(feng)险,坚决打好防(fang)(fang)范(fan)(fan)化解(jie)重大风(feng)险攻坚战,扎实(shi)推进PPP规范(fan)(fan)发展。

  (一(yi))规范(fan)运行。健(jian)全制(zhi)度体系,明(ming)确(que)“正(zheng)负面”清单,明(ming)确(que)全生命周(zhou)期管理要(yao)求,严格项(xiang)目入库,完善(shan)“能(neng)进能(neng)出(chu)”动态调整机制(zhi),落实项(xiang)目绩效激励考(kao)核。

  (二)严格监(jian)管。坚持(chi)必要(yao)、可承受的财(cai)政(zheng)投入原则,审(shen)慎科学决(jue)策,健全财(cai)政(zheng)支出(chu)(chu)责任监(jian)测和风险预警机制(zhi),防止政(zheng)府支出(chu)(chu)责任过多、过重加大财(cai)政(zheng)支出(chu)(chu)压力,切(qie)实防控假借PPP名(ming)义增加地(di)方政(zheng)府隐性债(zhai)务。

  (三)公开(kai)透明(ming)。公平(ping)、公正、公开(kai)择(ze)优采购社会(hui)资本方(fang)。用(yong)好全国PPP综合(he)信(xin)(xin)息平(ping)台,充分披露PPP项目全生命(ming)周期信(xin)(xin)息,保障(zhang)公众(zhong)知情(qing)权(quan),对参(can)与各方(fang)形成有效监督和(he)约束。

  (四)诚(cheng)信履约。加强(qiang)(qiang)地方政(zheng)府诚(cheng)信建设(she),增(zeng)强(qiang)(qiang)契约理念,充分体现平等合作原则,保障社会资本(ben)合法权(quan)益。依法依规将(jiang)符合条件的PPP项目财政(zheng)支出责任纳入预算管(guan)理,按照合同约定(ding)及时履约,增(zeng)强(qiang)(qiang)社会资本(ben)长期投(tou)资信心(xin)。

  二(er)、规范推进(jin)PPP项目实施(shi)

  (一)规范的PPP项目(mu)应(ying)当(dang)符合以(yi)下条件:

  1. 属于公共服务领域的公益性项目,合作(zuo)期限原(yuan)则上(shang)在10年(nian)以上(shang),按规定履行(xing)物有所值评价、财(cai)政承受能力论证(zheng)程序;

  2. 社会(hui)资本负责项目投(tou)资、建设、运营并承担(dan)相应(ying)风险(xian)(xian),政(zheng)府承担(dan)政(zheng)策、法律(lv)等风险(xian)(xian);

  3. 建(jian)立(li)完全与(yu)项目(mu)产出(chu)绩(ji)效相(xiang)挂(gua)钩的付费机制,不得通过降低考核标(biao)准等(deng)方(fang)式,提(ti)前锁定、固(gu)化(hua)政府(fu)支出(chu)责任;

  4. 项目资本(ben)金(jin)符合(he)国家规定比例(li),项目公(gong)司股(gu)东以自(zi)有资金(jin)按时(shi)足额(e)缴纳资本(ben)金(jin);

  5. 政府方签约主体应(ying)为县级及县级以(yi)上人(ren)民政府或其授(shou)权的机(ji)关或事业单位(wei);

  6. 按规定(ding)纳入全国PPP综(zong)合信息平台(tai)项(xiang)(xiang)目(mu)库,及时充分披露项(xiang)(xiang)目(mu)信息,主动接(jie)受社(she)会监督。

  (二(er))在符(fu)合上述条件的(de)同时,新上政府付(fu)费项目原则(ze)上还应(ying)符(fu)合以(yi)下审慎要求:

  1.财政(zheng)支出责任占(zhan)比超过5%的地区,不(bu)得新上政(zheng)府付费项(xiang)目。按照(zhao)“实质重于形(xing)式”原(yuan)则(ze),污水、垃(la)圾处理等依照(zhao)收支两条(tiao)线管(guan)理、表现为(wei)政(zheng)府付费形(xing)式的PPP项(xiang)目除外;

  2.采用(yong)公开(kai)招标(biao)、邀(yao)请招标(biao)、竞争(zheng)性(xing)磋(cuo)商、竞争(zheng)性(xing)谈判等竞争(zheng)性(xing)方(fang)式选择社会(hui)资本(ben)方(fang);

  3.严格控制项目(mu)投资、建设(she)、运营成本,加强跟踪审(shen)计(ji)。

  对于(yu)规避上述(shu)限制条件(jian),将新上政府付(fu)费(fei)项(xiang)(xiang)目(mu)(mu)打捆(kun)、包装为少量使用(yong)者付(fu)费(fei)项(xiang)(xiang)目(mu)(mu),项(xiang)(xiang)目(mu)(mu)内容(rong)无实质关(guan)联(lian)、使用(yong)者付(fu)费(fei)比例低于(yu)10%的,不予入库。

  (三(san))强化财政支出(chu)(chu)责(ze)任监管。确保每一年(nian)度本(ben)级(ji)全(quan)部PPP项(xiang)(xiang)目从(cong)一般公共预(yu)算列支的(de)(de)财政支出(chu)(chu)责(ze)任,不超过(guo)当年(nian)本(ben)级(ji)一般公共预(yu)算支出(chu)(chu)的(de)(de)10%。新签约项(xiang)(xiang)目不得(de)从(cong)政府性基(ji)金预(yu)算、国有资本(ben)经营(ying)预(yu)算安排PPP项(xiang)(xiang)目运营(ying)补(bu)贴支出(chu)(chu)。建立PPP项(xiang)(xiang)目支出(chu)(chu)责(ze)任预(yu)警机制,对财政支出(chu)(chu)责(ze)任占比超过(guo)7%的(de)(de)地(di)区进行(xing)风险提示,对超过(guo)10%的(de)(de)地(di)区严禁新项(xiang)(xiang)目入库。

  三(san)、加强项目(mu)规范(fan)管理

  各级财政部门要将规(gui)范运(yun)作放(fang)在首位,严(yan)格按照要求实施规(gui)范的(de)PPP项(xiang)目,不得出现(xian)以下行为:

  (一(yi))存在(zai)政(zheng)府(fu)方或(huo)(huo)政(zheng)府(fu)方出资代(dai)表(biao)向社会资本回(hui)购投(tou)资本金、承诺固定回(hui)报或(huo)(huo)保障(zhang)最低收益的。通过签订阴(yin)阳合同,或(huo)(huo)由政(zheng)府(fu)方或(huo)(huo)政(zheng)府(fu)方出资代(dai)表(biao)为项目(mu)融资提供各种形(xing)式(shi)的担(dan)保、还款承诺等方式(shi),由政(zheng)府(fu)实际兜底项目(mu)投(tou)资建设(she)运营风险的。

  (二(er))本(ben)(ben)级政(zheng)府所属的(de)各类融(rong)资(zi)平台公司、融(rong)资(zi)平台公司参(can)股并(bing)能对其经(jing)营活动构成(cheng)实(shi)质性影响的(de)国有企业作为社(she)会(hui)资(zi)本(ben)(ben)参(can)与本(ben)(ben)级PPP项目(mu)(mu)的(de)。社(she)会(hui)资(zi)本(ben)(ben)方实(shi)际只承(cheng)担项目(mu)(mu)建设(she)、不承(cheng)担项目(mu)(mu)运营责任,或(huo)政(zheng)府支出(chu)事项与项目(mu)(mu)产出(chu)绩效脱(tuo)钩(gou)的(de)。

  (三)未经法(fa)定程(cheng)序选择社会资本方(fang)的。未按规(gui)定通过物有所值(zhi)评价、财政(zheng)承受能(neng)(neng)力论证或规(gui)避(bi)财政(zheng)承受能(neng)(neng)力10%红线,自行以PPP名义实施的。

  (四)以债务性(xing)资金充当项目资本金,虚假出(chu)资或出(chu)资不实的(de)。

  (五)未(wei)按规定及时充分披露(lu)项目信息(xi)或披露(lu)虚假项目信息(xi),严重影响行(xing)使公众知情权和(he)社会(hui)监(jian)督权的。

  对于存在本条(一)项情形,已入库项目(mu)应当(dang)予以(yi)清退,项目(mu)形成的财政(zheng)(zheng)支出责(ze)任,应当(dang)认定(ding)为(wei)地方政(zheng)(zheng)府(fu)隐性债务,依法依规提请有关部门对相关单(dan)位及个人予以(yi)严肃问责(ze)。

  对于存(cun)在本条(二)至(zhi)(五)项(xiang)情形的(de),应(ying)在限期内进行整(zheng)改。无法整(zheng)改或逾期整(zheng)改不到位的(de),已入库项(xiang)目应(ying)当予(yu)以清退,涉(she)及增加地方政府隐性债(zhai)务的(de),依法依规提请有关部门予(yu)以问责和妥(tuo)善处置。

  四、营造规(gui)范发(fa)展的良好环境

  各级财政部(bu)(bu)门要会同有关部(bu)(bu)门,多措并(bing)举(ju),加强规范管理和分(fen)类指导,对重点领(ling)域(yu)、重点项(xiang)目(mu)加大政策支持(chi)力度。

  (一)鼓励(li)民(min)资(zi)(zi)(zi)和外资(zi)(zi)(zi)参(can)(can)(can)与(yu)。加大对民(min)营企(qi)(qi)(qi)(qi)业(ye)、外资(zi)(zi)(zi)企(qi)(qi)(qi)(qi)业(ye)参(can)(can)(can)与(yu)PPP项(xiang)目(mu)(mu)的(de)支持(chi)(chi)力(li)度,向民(min)营企(qi)(qi)(qi)(qi)业(ye)推介(jie)政府信用良好(hao)、项(xiang)目(mu)(mu)收(shou)益(yi)稳定(ding)的(de)优质(zhi)项(xiang)目(mu)(mu),并(bing)在同等条件(jian)下对民(min)营企(qi)(qi)(qi)(qi)业(ye)参(can)(can)(can)与(yu)项(xiang)目(mu)(mu)给予优先支持(chi)(chi)。中央财政公共服务领域相关专(zhuan)项(xiang)转移支付(fu)资(zi)(zi)(zi)金(jin)优先支持(chi)(chi)符合条件(jian)的(de)民(min)营企(qi)(qi)(qi)(qi)业(ye)参(can)(can)(can)与(yu)的(de)PPP项(xiang)目(mu)(mu)。研究完善中国(guo)PPP基金(jin)绩效(xiao)考核办法,将投资(zi)(zi)(zi)民(min)营企(qi)(qi)(qi)(qi)业(ye)参(can)(can)(can)与(yu)项(xiang)目(mu)(mu)作为重(zhong)要(yao)考核指标,引导中国(guo)PPP基金(jin)加大支持(chi)(chi)力(li)度。各地在开展PPP项(xiang)目(mu)(mu)时,不(bu)得对外资(zi)(zi)(zi)企(qi)(qi)(qi)(qi)业(ye)、中资(zi)(zi)(zi)境外分支机构参(can)(can)(can)与(yu)设置歧视性条款(kuan)或附加条件(jian)。提倡(chang)优质(zhi)优价采购(gou)(gou),应(ying)当根(gen)据(ju)采购(gou)(gou)项(xiang)目(mu)(mu)需求特(te)点,合理选(xuan)择采购(gou)(gou)方式,进一步加强采购(gou)(gou)需求和履约验收(shou)管(guan)理,提高采购(gou)(gou)质(zhi)量。

  (二)加(jia)大(da)融资(zi)(zi)支(zhi)持(chi)(chi)。结(jie)合自身财力状况,因地制宜采取(qu)注(zhu)入资(zi)(zi)本(ben)金、运营补贴等方式支(zhi)持(chi)(chi)规范的PPP项(xiang)目(mu)。引导(dao)保险资(zi)(zi)金、中国PPP基金加(jia)大(da)项(xiang)目(mu)股权投资(zi)(zi)力度,拓宽项(xiang)目(mu)资(zi)(zi)本(ben)金来源。鼓励通过股权转(zhuan)让、资(zi)(zi)产(chan)交(jiao)易、资(zi)(zi)产(chan)证(zheng)券(quan)化等方式,盘活项(xiang)目(mu)存(cun)量资(zi)(zi)产(chan),丰富社会(hui)资(zi)(zi)本(ben)进(jin)入和退出渠道。

  (三)聚焦重点领域。优(you)先(xian)支持基(ji)础设施补短板以及健康(kang)、养(yang)老、文(wen)化、体育、旅游等(deng)基(ji)本公共服(fu)务均等(deng)化领域有一定(ding)收(shou)益的(de)公益性项目。加快实施符(fu)合经(jing)济(ji)社会发展需要、决(jue)策(ce)程序完(wan)备(bei)、回报机制清晰(xi)、融资结构合理的(de)项目。

  (四)保障合理(li)支(zhi)出。符(fu)合条件(jian)的(de)PPP项(xiang)目形成(cheng)的(de)政府(fu)支(zhi)出事项(xiang),以(yi)公(gong)众享受符(fu)合约(yue)定(ding)条件(jian)的(de)公(gong)共服务为(wei)支(zhi)付依(yi)(yi)据(ju),是政府(fu)为(wei)公(gong)众享受公(gong)共服务提供运营(ying)补(bu)贴形成(cheng)的(de)经常性支(zhi)出。各地要依(yi)(yi)法依(yi)(yi)规将规范(fan)的(de)PPP项(xiang)目财政支(zhi)出纳入预算管理(li),重诺守约(yue),稳(wen)定(ding)市场(chang)预期。

  (五)加(jia)强信(xin)息披露(lu)。依托(tuo)全(quan)(quan)国PPP综合(he)信(xin)息平(ping)台,对PPP项目信(xin)息进行全(quan)(quan)流程公开披露(lu)、汇总统计(ji)和分析监(jian)测,完善(shan)项目库(ku)“能进能出”的动态(tai)调(diao)整机制,不以入库(ku)为(wei)项目合(he)规“背书”,不以入库(ku)作为(wei)商业银行贷款条(tiao)件(jian)。

  (六)加(jia)(jia)强(qiang)(qiang)分类(lei)指导(dao)。对于在建项(xiang)目(mu)(mu)(mu),督(du)促各(ge)方(fang)严(yan)格履约,保障出资(zi)(zi)到位,推动项(xiang)目(mu)(mu)(mu)按(an)期完(wan)工(gong),避免(mian)出现“半拉子”项(xiang)目(mu)(mu)(mu)。对于尚未开工(gong)的项(xiang)目(mu)(mu)(mu),督(du)促各(ge)方(fang)严(yan)格按(an)照要求加(jia)(jia)强(qiang)(qiang)合同条款(kuan)审核(he),规范融资(zi)(zi)安排。对于进入采(cai)购(gou)阶(jie)段的项(xiang)目(mu)(mu)(mu),加(jia)(jia)强(qiang)(qiang)宣传(chuan)推介和信息披露(lu),吸引各(ge)类(lei)市场(chang)主体(ti)特别是民营企(qi)(qi)业(ye)和外资(zi)(zi)企(qi)(qi)业(ye)平等参与。同时,加(jia)(jia)强(qiang)(qiang)重(zhong)大(da)项(xiang)目(mu)(mu)(mu)储备,扎实做好项(xiang)目(mu)(mu)(mu)前期论证,推动形成远近结(jie)合、梯次接续的项(xiang)目(mu)(mu)(mu)开发(fa)格局。

  (七(qi))强化(hua)PPP咨(zi)(zi)询(xun)机(ji)构(gou)库(ku)和(he)专(zhuan)家库(ku)管理。咨(zi)(zi)询(xun)机(ji)构(gou)和(he)专(zhuan)家要发挥专(zhuan)业作用(yong),遵守(shou)职业操守(shou),依(yi)法合规提供PPP项目咨(zi)(zi)询(xun)服务。对于(yu)包装不规范(fan)PPP项目增加隐性债(zhai)务风险(xian)、出具咨(zi)(zi)询(xun)意见违反(fan)相关政策(ce)规定、收费标(biao)准偏离(li)市场合理水平、对PPP项目实(shi)施造成消极影响和(he)严重后果(guo)的咨(zi)(zi)询(xun)机(ji)构(gou)和(he)专(zhuan)家,要按照(zhao)规定严肃追究责任。

  五、协同配合抓好落实

  各级财政部门要(yao)提高站位(wei),主(zhu)动(dong)作(zuo)为,加快推动(dong)建立(li)协同配合、保障有力、措施到位(wei)的工作(zuo)机制。

  (一(yi))加(jia)强部门协作(zuo),强化(hua)项目(mu)前期识(shi)别、论证和(he)入库等环(huan)节的沟通协调与(yu)信息共享,扎实(shi)做好(hao)项目(mu)前期准备工(gong)作(zuo),夯实(shi)项目(mu)实(shi)施基础,推进(jin)科学决(jue)策。

  (二)强化跟踪监测(ce)。加强对项(xiang)(xiang)目全生(sheng)命(ming)周期的跟踪指导和监督(du)(du)检查,建立(li)健全政策(ce)落实(shi)和项(xiang)(xiang)目实(shi)施督(du)(du)查机制。加大信息公开力度,主动接受审(shen)计监督(du)(du)和社会监督(du)(du),推动项(xiang)(xiang)目规范有序(xu)实(shi)施。

  (三)鼓励(li)地方和部门因地制(zhi)宜(yi)创新工作机制(zhi)、加大(da)政(zheng)策(ce)扶(fu)持力(li)度,加强经验总结和案例推广(guang),工作推进中(zhong)形成的经验做法(fa)和发现的重大(da)问题,及时向财政(zheng)部报(bao)告。

  财  政  部


来源:(财政部金融司)


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